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淺談香港證券市場的監管分工

更新日期: 2017年7月23日
李小加網誌

自我加入香港交易所工作以來,經常有朋友問我香港交易所和香港證監會的監管分工到底有何不同。最近,香港證監會加強執法力度、早期介入一些上市申請的審批,再次引發不少傳媒朋友的關注和查詢。

梳理下來,大家似乎主要關心以下兩個問題:
1. 香港證監會早期介入上市審批是不是意味著香港交易所上市監管體制失靈或工作不力?
2. 香港證監會與香港交易所若「並行審批」會不會讓市場受到重疊監管而感到無所適從呢?

對於從事金融行業的朋友而言,相關法規和條例已經對香港交易所和香港證監會的分工和定位有詳盡的解釋,自然無需我再累述。但對於一些圈外的朋友而言,要弄明白我們的分工有何差異也許並不容易,在此,我想用一個虛擬城市的交通警察與刑警的互動來打個比方,方便大家對這個問題有一個不一定完全準確、但簡單明瞭的理解。

在這個虛擬城市中,交通警察與刑警共同的目標是維護社會治安、保障人民安全。但在達成這一共同目標的過程之中,他們的任務和使用的工具存在一定的差異。香港證監會的角色就像是這個虛擬城市中的刑警,而香港交易所的角色則更像是交警。

交警的首要任務是維護交通秩序、保持道路順暢與安全。他們的日常工作包括組織駕照考試/發放運營執照(類似上市審批)、安排車輛安全與排放年檢(類似上市後的合規監管)、建設與運營交通指示和監控系統(類似市場監察)、攔截和處罰違例駕駛人員或違例營運車輛。對於違例者,交警可處以警告、扣分直至吊銷駕照或執照的一系列懲罰,其權力來源於交通管理條例,就好比香港交易所的監管權力來源於《上市規則》。總的來說,交警只有民事執行權,一般不具備直接刑事執行權。

刑警的主要任務是維護社會的整體治安,他們的日常工作包括跟蹤監察、搜查取證、拘捕和審查疑犯、提交刑事檢控等等。簡而言之,他們的主要工作重點是抓壞人,懲治犯罪。交警負責的交通安全領域只是刑警工作的一個組成部分,刑警的任務也包括監督交警的工作,在特殊情況下,也可直接干預交警的個案處理,包括牌照許可及發放。刑警的權力來源是刑法,就如同香港證監會的權力來源於《證券及期貨條例》。

那我們來分析一下大家可能關心的問題:

1. 刑警開始介入一些交警的工作是不是意味著交警辦事不力或交通管制的條例失靈?

如前所述,交警與刑警的任務、職責、工作重點是不同的。與其肩負的不同任務相對應,交警與刑警配備的工具也不同。交警僅配備哨子、指揮棒、酒精探測器和路障設置等,一般不配槍。在日常交通管制上,這些工具是有效的,但碰到重大案件時沒有什麼威懾力。而刑警則配備各類槍枝、手銬等多種大火力武器,必要時還可以進行搜查與拘捕。這些武器可威懾罪犯,並非為管理普通民眾而配備的。

同樣的道理,交警與刑警在執勤中的側重點也有所不同。交警執勤的側重點是交通的安全與順暢,雖然必須懲罰違規駕駛或運營,但一般不會為了個別闖紅燈或超速行為而在高峰時刻或路段輕易追車攔截,造成大面積交通堵塞。而刑警處理的多是大案要案,如果不能儘快將罪犯抓獲,往往會對公眾和社會治安造成嚴重危害,這種時候該封路就得封路,該追車就得追車,不能放縱違法犯罪。因此,刑警的執法如果給普通民眾帶來一些不方便,大家一般也都可以理解。交警與刑警的有效配合與合作,可以使警力資源效益最大化:交警在維護交通順暢的前提下,不能忽視追究違規行為的責任;刑警在抓壞人的同時也應儘量減少給大眾出行帶來的不便。

2. 更嚴格的警力實施是不是可以減少或者杜絕違例與犯罪?

是,但又不是。

交警加緊巡邏確實有助於發現和降低違例。如果交警在巡邏中發現一些違例行為有上升趨勢,自然應該通過增加巡邏、抽查和設立更多超速限制、或禁止停車區域的方法來加強執法。為了嚴懲違例和犯罪,交警還應該及時將更多案例移交刑警處理。

但是,交警可以通過收緊事前審批或發牌(類似上市審批)禁止所有「壞人」上路嗎?這恐怕非常困難。

大家試想一下,如果這些人考駕照的時候還沒有暴露出壞人的「潛質」,而且已經成功的通過了所有路考,交警就必須依法發放牌照。當然,如果交警發現了某一類型的司機在路上違例的趨勢偏高,也可以考慮有針對性的修改考試內容或通過標準,更有效地把一些潛在的「壞司機」攔在門外。但即使如此,也不可能保證把所有的壞人都擋在外面。而且,駕駛考試內容或通過標準的改變不能輕易做出,做之前應該諮詢社會,以免影響到大多數的好人。與此同時,已拿到執照的人也不會因為標準變了而需要重新申請。一個法治社會不能追溯性地去用新法追究舊事。

在這裡,交警與刑警在執法許可權上有比較大的區別。交通管理規則一般很詳盡,駕駛考試內容、發牌門檻/程序、違規處罰標準等方面都有清晰具體的指引。交警的裁決許可權很小,不能憑主觀判斷或價值標準來隨意決策,否則會出現不公平、不一致,甚至導致尋租腐敗。

相對於交警,刑警的執法權力主要來源於刑法。保障公共利益與公眾安全是刑警執法的最高原則。刑警擁有更高的執法力度和空間。比如,一個人已經通過了交警的筆試和路考,但如果刑警有充分理由相信這個人上路會影響公眾利益,刑警可以命令交警拒發駕照。再比如,一個司機接受酒精測試時未超標,也沒有違反其他交通規則,交警一般只能放行,即使交警認為這個司機可疑,也很難隨意拘留他,因為交通法規沒有賦予交警這樣的執法許可權。在這種情況下,交警應該將情況上報給刑警,只要刑警有充分理由,例如懷疑此人可能危害公眾利益,就可以訊問甚至拘留這個司機。總之,加強警力和執法能夠威懾一部分壞人,讓他們不敢上路。

3. 公眾應該如何理解與面對交警與刑警的「並行監管」呢?

要回答這個問題,我們首先必須認識到交警與刑警權力之間的重大區別。交警的權力只能在一個有限的小尺子(類似《上市規則》)下運作,他的工具是小哨子加小警棍;而刑警的權力則來源於一個大尺子(類似《證券及期貨條例》),他的工具是大警笛和大頭槍。鑒於這樣的不對等關係,刑警有權隨時隨地干預交警的工作,也可以直接越過交警執法。

當然,為便於公眾適應和接受,及基於有效運用警力資源的考慮,交警與刑警達成了一定的默契與理解;在常態的交通管制上,交警用小尺子、小哨子、小警棍在前線監管,刑警拿著大尺子、大警笛、大頭槍在二線督戰,有權隨時干預和督導。在這種諒解下,刑警不會隨便響著警笛在大街上亮槍,也不會越俎代庖拿去交警的小哨子、小警棍直接指揮交通。這種分工安排明確,各有側重點,也便於公眾清晰理解。

具體到駕照發放上(類似上市審批),交警和刑警也有較清晰的分工。交警負責筆試(類似資格審查eligibility test)和路考(類似合適性審查suitability test),而刑警則負責更嚴厲有關公眾利益的背景複查。一般而言,筆試與路考在先,背景調查在後。當然,刑警有權隨時隨地干預筆試與路考,也可以「前置性」地開展深度背景調查,直接在筆試或路考前截查考生,甚至不允許考生進一步參加考試,但刑警不會也不應直接進入考場監考筆試或路考、也不會逼考生在交警處考完後再到刑警的考場再考一遍。

必須指出的是,「刑法」的地位遠高於一般交通管理條例,因此,如果刑警認為路況惡化嚴重,需要臨時改變與交警的執法分工和安排,刑警根據法律有更廣泛的執法杈力,他們完全有權做出改變,甚至直接代替交警上路執法,或直接進入考場監考。但無論如何改變,刑警和交警的通力合作都十分重要,並應與公眾充分溝通,否則容易引起公眾困擾。

用交警與刑警的比喻來形容香港交易所與香港證監會的關係並不一定完全準確,但我希望用這樣淺白的描述為大家瞭解我們的不同分工提供一個新的視角。

回到香港現實的今天,我想補充一點,香港交易所雖然是一家上市公司,但不是普通的商業機構,《證券及期貨條例》規定,香港交易所必須將公眾利益放在商業利益之上,為保證落實這一原則,香港交易所一半的非執行董事(包括董事會主席)必須由特區政府任命,行政總裁的任命也必須得到香港證監會的批准。而且,從商業角度看,上市公司的質素關係到香港交易所的最大利益,只有優秀的上市公司越來越多,才能吸引更多投資者,為交易所帶來更多的交易量,作為市場的營運者,香港交易所沒有理由放鬆上市審批,為了一點蠅頭小利損害香港市場的長期利益。

此外,儘管目前市場上出現了一些低素質的上市公司,對香港市場的聲譽造成了不良影響,但它們無論在數量、市值還是交易量上,都只佔整個市場的極小部分。俗話說,林子大了,什麼鳥都會有。我們在努力持續改進上市公司質素的同時,也應客觀和理性地看待市場上出現的一些問題,避免非理性誇大負面影響、以偏概全。

簡而言之,在市場發展與嚴格監管之間,永遠需要保持一定的合理平衡。這是非常考驗監管者智慧和勇氣的永恆難題,我們日常工作的很大一部分,正是思考和學習如何解答這道難題,儘管永遠找不到完美的答案,但是希望能夠在大家的幫助下,不斷完善我們的監管工作,爭取交出一份令人滿意的答卷。


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